美国法学家探讨新冠紧急措施如何解除：借鉴中国区域风险分级

新冠疫情在美国继续蔓延。随着总统特朗普当地时间4月11日批准怀俄明州为新冠肺炎疫情“重大灾难状态”，美国所有50个州、首都华盛顿特区以及美属4个海外领地都进入“重大灾难状态”，这是史上首次。

目前美国许多州和地方命令居民待在家中，保持社交距离。在此情境下，美国失业率高涨、学校关闭、企业停业，而拒绝执行这些控制措施的恶果显而易见。不断上升的感染率和死亡率，加上新冠疫情在科学层面上的一些未解之谜，使得美国大部分群体对紧急措施的抵触情绪消失了。

不过，美国的法学者认为：这种紧急应对措施无法持续数月之久，美国民众的情绪终将越来越动荡。

那么，美国何时解除限制？该如何解除？紧急措施是否应该一直保留到疫情完全清除，或某个中间里程碑为止（例如，一旦感染或传播风险达到峰值后，或者医院恢复接待能力）？限制将被完全取消，还是仅仅只是放松？这样的状态要持续多长时间？

当地时间4月9日，国际顶尖医学期刊《新英格兰医学杂志》刊登了来自斯坦福大学教授David M. Studdert、维克森林大学（Wake Forest University）教授Mark Hall的评论文章“Disease Control, Civil Liberties, and Mass Testing — Calibrating Restrictions during the Covid-19 Pandemic”，探讨了以上问题。

他们表示，在解除紧急限制上，可以根据社区对Covid-19的流行程度来调高或调低测试方案的严格程度。作者表示，中国正在采用这种方法的一种版本，以不同颜色编码的等级对社区风险进行分级。疫情发生后，中国实施了分区分级精准防控。以县（区）为单位，依据人口、发病情况综合研判，科学划分疫情风险等级，明确分级分类的防控策略。

左David M. Studdert ；右Mark Hall教授

David M. Studdert教授是美国卫生法和实证法律研究领域的杰出学者。他的学术研究主要是探索法律制度如何影响国民的健康和福祉。Mark Hall教授是美国卫生保健法、公共政策和生物伦理学领域的杰出学者。

作者表示，常规疫情下终止隔离的标准相对明确，但与新冠疫情相关的限制措施不适用于此标准。对该疾病目前人们仅有一些基本了解，而紧急限制的范围又是前所未有的，这为下一步埋下了很多不确定性。公共卫生的紧急措施与美国公民的自由之间已出现不可避免的矛盾。

法律和公共政策长期以来一直尊重公共卫生当局的干预行动，特别是在致命的传染病暴发期间。但是，这也是有限定范围的。为了尊重公民的自由，美国的法院坚持认为只有在必须的时候，才可施加强制性限制。原则是：出于保护健康的限制措施，其侵入性、持续时间和范围上必须尽量缩小范围；并且不得用于排斥特定群体。尽管这些基本原则过去是非常重要的，但由于新冠疫情的几个鲜明特征，现在采用公共卫生应对措施都是非常规的，此前隔离的经验提供的实际指导非常有限。

首先，因流行病而被剥夺基本自由的人群主要集中在受感染、暴露或确定的群体中（比如“游轮乘客”）。相比之下，当前的居家令在某些方面不那么令人讨厌（虽然也是强制执行，但允许“必要的”外出），但就某些方面来说又更具干扰性（毕竟大多数受其影响的人既未被感染也未暴露）。

作者们提到，紧急措施要兼顾“适度”与“广度”，使得传统隔离令中依据“应有程序”进行适度个性化改变的原则，已不太适用现在的疫情。由于与新冠疫情相关的限制是由社区范围内的风险引起的，并且适用于整个人群，因此针对某一个人对他人造成的风险的法律保护意义不大。此外，由于许多限制用于政府自己的机构（例如公园和学校），或者是由私人（例如雇主）施加的，因此避免了标准的宪法审查。

其次，新冠病毒的传播动力学使其难以识别和确定风险。该病毒具有高度传染性，传播时间长但仍不确定，可能跨越10到14天。“隐形”传播可能在无症状的、潜伏期内的或在疾病难以察觉或不清楚的情况下悄然发生。这些因素造成的控制问题不同于天花、结核病等疾病相关的控制问题。而美国为限制性公共卫生行动制定的许多法律和政策之前是依据类似天花、结核病等传染病的。

第三，居家令不可能一蹴而就。疾病患病率将达到顶峰然后慢慢降低。作者们提到，逐渐形成的共识是，将需要采取渐进的限制性措施，这种方法允许恢复某些社会和经济活动，同时避免对医疗资源造成不适当的压力，并逐步建立群体免疫力。这种方法与检疫法的更严格的二元锁定范式相去甚远，传统上检疫法在解除居家令时会有一个明确的信号。

什么样的法律将指导分级方法？与基于隔离的先例相比，更值得注意的法律挑战是对自然灾害或内乱期间的紧急宵禁。在需要宵禁以恢复和平与安全的事实的支持下，法院维持这些紧急宵禁。一些法院已经审查了宵禁的时间、地理范围和持续时间，并考虑了是否将它们适当地编入威胁级别。

但最重要的是，作者们提到，宵禁法凸显了法院在紧急情况下给予政府的巨大余地。正如一个上诉法院所指出的那样，严厉的限制条件“对于防止严重的内乱绝对是必要的，这显然是政治辩论的重要问题，但我们认为，这不是司法解决的问题。”

他们提到，将与新冠相关的限制看作是公共政策问题，而不是法律问题，那么，分级模型如何才能制定出适当平衡疾控和公民自由的程序？作者们认为，继续执行、修改或取消严格限制（特别是禁止移动和聚集）的决定应基于可靠的个人分级信息。此类信息的主要来源将是一项全民疾病检测和监测计划。通过识别最有可能在近期传播传染病的人，做出个性化的风险评估。

但可以肯定的是，检测本身就是一种对美国公民自由的入侵。但是考虑到这种流行病的严重程度，有效的检测可以减少或阻止对更大数量“入侵”需求。此外，通过避免强制测试并在合作中限制社会特权，可以保持一定程度的自愿性。

作者们提到，例如，可以考虑一项政策，在该政策中，要求重返工作、学校或社交活动的人群接受感染和抗体的检测。阳性触发自我隔离；阴性将在规定的期限内（例如2或3周）获得行动自由证明，此后，阴性可以续签认证。如果确定抗体可提供针对再感染和传播的长期保护，则血清学检查有抗体者，可获得长期认证。

在社区和州一级汇总检测结果将支持可靠的疾病监控系统。然后可以根据社区对Covid-19的流行程度来调高或调低测试方案的严格程度。作者表示，中国正在采用这种方法的一种版本，以颜色编码的等级对社区风险进行分级。

以这种方式确定限制性措施将需要一种在美国历史上无与伦比的测试方案。联邦、州和地方政府将在融资和监督中发挥作用，但需要严重依赖医院、诊所、疗养院、零售药房、移动医疗服务和私人实验室来实施。公民社会组织（例如，雇主、学校和零售商）也将有财务和声誉激励措施，以促进对政府指令的遵守。

这种个性化的风险评估是否合法？作者们认为，只要该方法基于传染风险，并且可靠、应用得当，在检疫或宵禁中就不会有明显的障碍。 Covid-19传播的隐蔽性以及（假定的）较低的获得性免疫率意味着大多数人感染或传播病毒的风险相当大，因此大规模检测具有合法的公共卫生目的。最重要的是，将检测与放宽限制相结合，将是恢复美国公民自由战略不可或缺的组成部分。

但这种方法仍然有一些需要注意的问题。尽管供应量会增加，但仍需要大量的检测和个人防护设备，这些目前都是瓶颈。在认证期内仍可能获得和传播感染；人们在感染的早期阶段也可以检测为阴性。向获得免疫力的人授予特权的政策必须防止诱使他们想故意被感染。此外，负责执法的公民社会组织可以通过博弈来获取竞争优势或进行歧视。监管这种行为将考验政府和法律制度。

作者们提到，在以检测为中心的逐步放松和重新施加限制的方法中存在的缺陷，反映了疾病控制与公民自由保护之间不可避免的折衷。“在平时，全面的测试、认证和重新检测程序这些措施可能不会被考虑。但如今，为了安全和公平地恢复正常生活似乎需要付出不菲的代价。”

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